决 。2009年之前，水电工程可以申请控制性单
体工程先行用地，实际运作中，用地报批手续办理
时间长、报批程序和材料复杂等，有的项目一等就
是几个月、半年甚至更长时间，特别是一些有工期
限制的项目，建设单位急于开工，未批先用等违规
违法用地行为大量发生。2009年， 国土资源部发
布《关于改进报国务院批准单独选址建设项目用地
审查报批工作的通知》(国土资发[2009]8号)，规
定水电工程控制性单体工程先行用地必须在项目核
准方可申请。水电工程筹建期、准备期各项控制性
工程用地难以合法解决，目前项目业主往往采取变
通办法，将控制性单体工程分拆先行核准，解决控
制性工程用地问题。由于没有规范性操作规定，控
制性单体工程核准存在诸多问题，也在一定程度上
反映出现行土地审批制度存在一些问题。
1．2 先移民后建设目的和意义
当前，我国许多大中型水电工程移民迁建工作
从一开始就大大滞后于主体工程的建设进度，成为
电站截流、下闸蓄水阶段性目标完成的制约因素。
水利水电工程成败的关键在于移民安置 。为此，
国家发改委提出先移民后建设的水电开发新方针，
并于2012年正式发布了《国家发展改革委关于做好
水电工程先移民后建设有关工作的通知》(发改能
源【2012】293号)(以下简称“293号文”)，针对目
前水电开发建设存在的实际问题，提出移民优先，
在移民工作合理的迁建周期的基础上，主体工程再
开工建设，以有效解决移民滞后工程建设的问题，
在电站工程获得核准前，能够启动施工筹建和施工
准备工作，而不违背基本建设程序。
2 乌东德水电站概况
乌东德水电站是我国第四大水电站。电站开发
任务以发电为主，兼顾防洪。电站坝址所处河段右
岸隶属云南省昆明市禄劝县，左岸隶属四川省凉山
州会东县。大坝为混凝土双曲拱坝，最大坝高
265m。电站正常蓄水位975m，金沙江干流回水长
度207km，装机容量10200MW。
乌东德水电站工程规模巨大，建设征地涉及云
南、四川两省4市(州)10个县(区)38乡(镇)87
个村277个村民小组，涉及范围广、移民数量多
(约3万人)，枢纽工程建设区共涉及2412人(禄劝
571人，会东1841人)。工程建设与移民搬迁安置
周期较长，工程筹建期和准备期先行用地数量大，
需要先行搬迁移民数量多。国家发展改革委在《关
于同意金沙江乌东德和白鹤滩水电站开展前期工作
的复函》(发改办能源【2010】2621号)中明确要求：
“要研究提出先移民后建设的具体方案和措施，提
前搬迁移民”。因此，尽快研究完成乌东德水电站
先移民后建设方案是做好乌东德水电站前期工程建
设的需要，也是做好枢纽区移民搬迁安置和库区移
民安置规划的需要。
3 工作设想与方案
目前，乌东德水电站正在进行可行性研究阶段
工作，编制建设征地移民安置规划大纲和移民安置
规划报告，待审查完成后即将进行项目核准程序，
完成后即可实施建设征地移民安置工作。
乌东德水电站先移民后建设的主要工作目标
是：为了满足枢纽工程建设区工程进度，加快工程
建设，需要提前进行枢纽区移民搬迁安置，实现移
民“早搬迁、早生产、早发展致富”。
主要工作内容包括：前期各方沟通，明确工作
开展的政策依据，开展时机；编制“先移民后建
设”实施方案(以下简称实施方案)并获得审批，实
施方案包括安置点设计、移民身份界定、补偿费用
计算、组织机构和分工、按照主体工程施工进度适
度超前安排实施计划等；移民搬迁实施，结合“新
农村”项目进行居民点建设，移民身份界定，组织
移民搬迁，验收等内容。
3．1 政策支持和工作开展时机
293号文中规定：“根据经批准的移民安置规
划统筹协调好工程建设进度和移民工作进度，切实
保障移民群众合法权益，实现在做好移民安置的前
提下积极发展水电的目标。”在电站可行性研究阶段
移民安置规划中，国家对其分为移民安置规划大纲
阶段和移民安置规划报告两个阶段进行审批。根据
293号文规定，建议项目业主征求水电水利规划设
计总院及各省市移民主管部门意见后，明确在移民
安置规划大纲审定后，开展相关先移民
