电为主、电压为35 kV的地方电网，小水电站从原来
的单站运行、分散供电发展到在地方电网内联网、统
一调度 。经过1949年新中国成立后30年的发展，
小水电解决了占全国国土面积1／2以上地区的供电
和照明问题，解决了约3亿无电人口的用电问题。
2．2 第二阶段：20-~-纪80__90年代
为满足山区农村对电力的需求、加快贫困地区人
民脱贫致富，国家决定加速实现农村电气化，并将其提
高到农业现代化和国家能源建设两大战略层面上来。
在邓小平同志亲自倡导下，国家采取政策支持、
财政补助等措施，鼓励地方政府和农村集体经济组
织、当地农民自力更生兴办农村水电，开创了建设中
国特色农村电气化的道路。至1999年底，全国农村
水电装机容量达到2 348万kW，有653个县通过开
发农村水电实现了农村电气化。
,'Jvh电极大地改善了农村、农业基础设施建设和经
济结构，已经成为山区水利和经济发展的龙头，形成了
“以水发电，以电养电”的发展格局，发展农村水电威为农
村经济发展、地方财政增收、农民脱贫致富的重要途径。
2．3 第三阶段：进入21世纪
进入新世纪以来，党中央、国务院十分重视农村
水电在农村经济社会发展中的作用，持续推进水电
农村电气化建设，启动小水电代燃料工程建设；同
时，国家经济体制、电力体制改革不断深化，社会资本
进入农村水电开发领域 l。“十一五”期间，农村水电
新增装机容量突破2 000万kW。到2009年底，农村
水电装机容量达到5 512万kW，实现了跨越式发展。
3 中国小水电开发面临的问题
小水电在取得长足发展的同时也存在一些亟待
解决的问题，小水电法制建设滞后、体制机制不健
全、行业缺乏统一管理、水能资源规划落后、内部因
素制约、生产经营困难等都严重制约着中国小水电
的可持续发展 1。
3．1 法制不健全
目前，农村水能资源的开发利用和农村水电管
理，国内尚缺乏专门的法律。同时，在《中华人民共
和国可再生能源法》中，小水电虽然被列人可再生能
源，但由于小水电被认为技术成熟、成本低，因此并
没有真正享受可再生能源的优惠政策 。当前能源
宏观政策环境不利于小水电的发展，具体表现在：
①政府财政扶持力度远远不够，国家投入严重不
足；②20世纪90年代末中央取消了小水电专项贷
款，导致小水电在银行贷款融资方面限制较多；③小
水电上网价格偏低，小水电企业普遍亏损或保本微
利，缺少发展后劲；④小水电企业税负偏重。
3．2 行业缺乏统一管理
1998年以前，小水电行业归属水利部管理。
1998年政府体制改革后，其转由国家经贸委管理。
由于管理不顺，加上一些地方借西部大开发之机，为
了本地区的利益，主动放松了对水电开发的审批、监
管，致使多渠道、多形式的开发一拥而至，破坏了整
个区域的整体规划，形成了各自为战的零碎切割局
面 。尤其是“四无”(无立项、无设计、无验收、无管
理)小水电站出现，违反了流域综合利用规划和河流
水能开发规划，造成资源严重浪费；严重破坏了小水
电声誉，引起了社会对小水电项目的各种质疑，给小
水电开发造成了不利影响，降低了社会认同度。
3．3 水能资源规划落后
水能是清洁的可再生能源，在能源平衡和能源
工业的可持续发展中占有重要地位。但在开发过程
中，其对当地社会经济、河流生态系统产生的一些不
利影响不容忽视。因此，进一步协调开发利用水能
资源、社会经济发展和生态环境保护三者之间的关
系，制定科学合理有效的水能资源优化配置技术和
方法，是水资源管理中的重点。
3．4 内部因素制约
小水电资源作为可再生能源之一，在商业化运
作中面临的主要问题是：可再生能源市场相对狭小，
小规模的生产造成较高的工程设备投资成本，低产
量的能源生产又会造成较高的能源生产成本。小水
电大部分是径流式电站，缺乏调节能力，在丰水期往
往造成小水电大量弃水，系统电力有余；而枯水期造
成电网缺电。因此，导致负荷高峰期不能提供充足的
电力，负荷低谷期又会因电网负荷小而停机弃水 。
由此造成相应的电站预期效益和实际效益差别较
大，这也是近年大量民营资本投资农村水电领域以
及随之而来大面积亏损的主要原因之一。
3．5 生产经营存在困难
随着经济社会的发展，小水电生产经
