看出，水利水电工程项目实施要经过决策阶段、设
计阶段、施工阶段和投产阶段，首先是项目立项阶
段，主要包括项目建议书和可行性研究报告阶段，
前期工作阶段一般包括项目建议书、可行性研究报
告、初步设计报告等。由于多数水利水电工程具有
投资规模规模大、社会经济影响大、工程内容复杂
等特征，例如三峡工程项目论证阶段长达几十年，
工程工期高达17年，使得工程可行性研究报告、
初步设计报告、施工阶段等存在跨度大、周期长等
特点，导致工程存在较大不确定性，主要体现在工
程规模、主要组成、工程布置、施工方案、施工工
期、施工进度等，导致工程在初步设计阶段、施工
阶段与工程可行性研究阶段存在较大的变更，直接
影响总体布置、施工方式、功能、规模等主要特
征，进而影响工程环境影响。工程变更的环境影响
日益得到国家高度重视，环境影响评价法等均有明
确规定，但实际工作中，由于对于工程重大变更界
定、重大变更环境有影响等存在认识的差异，以及
规章制度等缺乏，使得工程变更的环境管理存在一
定不足，也是造成违规建设不断发生的主要原因之
一
， 例如环境保护部通报的内蒙古自治区新巴尔虎
右旗乌努格吐山铜钼矿资源开发项目(2009年)、
辽源矿业(集团)有限责任公司金宝屯煤矿项目
(2010年)、天津至秦皇岛客运专线项目(201 1
年)、哈尔滨至齐齐哈尔铁路客运专线工程(2012
年)、腾龙芳烃(漳州)有限公司80万t／，年对二甲苯
工程及整体公用配套工程原料调整项目(2013年)
等。因此，需要全面识别工程重大变更及其环境影
响，完善相关规章制度，促进工程环境影响管理，
降低工程的不利影响。
2 重大变更界定、管理模式
2．1 水电工程重大变更环境保护相关要求
根据目前工程项目环境影响管理程序，水利水
电工程项目环境影响报告书编制依据是可行性研究
报告，《建设项目环境保护管理条例》、《中华人民
共和国环境影响评价法》等明确提出建设项目环境
影响评价文件经批准后，建设项目性质、规模、地
点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏
措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设
项目环境影响评价文件，表明设计阶段、施工阶段
的工程变更的环境影响需要根据性质、规模、程度
等进行界定，也是工程变更环境影响报告书编制的
法律依据。为有效地管理工程变更，水利部《水利
水利水电技术第46卷2015年第1期
毛战坡，等∥水利水电工程重大变更环境影响管理有关问题探讨
工程建设项目管理规定》(水建(1995]128号)文中
明确规定涉及初步设计重大变更问题，应由原初步
设计批准部门审定。由于水土保持方案是工程立项
审批或核准阶段技术文件，工程设计后续阶段及工
程实施期间，主体工程地点、规模发生重大变化
时，将引起水土流失防治责任范围、水土保持防治
措施及措施布置的变化，根据《中华人民共和国水
土保持法》，水土保持方案经批准后，生产建设项
目地点、规模发生重大变化的，应当补充或者修改
水土保持方案并报原审批机关批准；水土保持方案
实施过程中，水土保持措施作出重大变更的，应当
经原审批机关批准，这一点水土保持方案管理制度
与环境影响评价法中有关建设项目环境影响评价规
定是衔接的，《建设项目环境保护管理条例》、《中
华人民共和国环境影响评价法》、《国家环保总局关
于涉及水土保持方案的环境影响报告书有关审批问
题的通知》(环发[2002]129号)等明确规定，建设
项目涉及水土保持项目的，环境保护行政主管部门
在审批环境影响评价文件时须有经水行政主管部门
审查同意的水土保持方案，说明工程水土保持方案
发生重大变更的，也需要重新报批环境影响报告
书。但是，上述要求中均没有明确工程重大变更的
判定标准，以及编制变更环境影响报告书的具体操
作标准。
2．2 水电工程主要重大变更界定
为有效的管理水电工程变更问题，2002年水电
水利规划设计总院以《水电工程建设项目重大设计
变更的界定(试行)》(水电规计[2002]38号文)界
定水电工程重大设计变更，指出在初步设计阶段及
施工图设计阶段，工程规模、防洪标准、枢纽总体
布置、主要建筑物类型、水轮发电机及主要辅助设
备选型和布置、电气主接线、施工导流、水库淹没
及其他涉及工程安全的设计原则、标准和方案的变
化均为为重大设计变更，包括5类(基本资料及其
他设计条件、工程规模、建筑物等级及设计标准、
枢纽布置及主要建筑物类型、机电及金属结构、水库
淹没处理以及环境保护)32项，作为指导水电工程设
计变更管理文件。随着水电管理体制的变化，国家能
源局在《水电工程勘察设计管理办法》(能新能[201 1]
361号)明确指出，重大设计变更指涉及工程安全、
质量、功能、规模、概算，以及对环境、社会有重大
影响的设计变更，范围包括设计条件和安全标准、
