水电工程移民问题与对策探讨

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发布时间：2021-08-15

资料介绍

水电征地移民特点

水库淹没带来的征地、移民，是水利水电工程

的重要内容之一。其主要特点如下：一，淹没集中

连片，面积大。二，淹没耕地面积大，迁移人口多。

由于水库的形成由坝址和水位决定，坝址受地形、

地质条件和社会条件决定，主要从技术层面决定。

正常蓄水位受制于电站的发电、防洪、灌溉、航运

等开发任务和淹没对象敏感程度，一般需从技术和

行政两个层面进行综合决策。坝址、正常蓄水位确

定后，水库基本就确定了。水库蓄水由低高程及高

高程，成片淹没地理位置低的村庄、集镇、城市和

土地。坝址以上正常蓄水位以下的沿江低高程、光

热条件好、土壤质量好、灌溉便利的耕地被先淹没

了，淹没的区域也是当地经济社会相对发达、居民

社会水平较高的区域。所以，水库淹没不仅从数量

上面积大、人口多．而且淹没的还是当地相对优质

的土地资源。i ，淹没对象多，涉及城市、集镇及

其他大型基础设施。四．影响深远。由于移民就近

后靠环境容量不足，移民需要外迁、远迁，移民原

有的社区解散了、社会结构解体了、社会关系打破

了，原有的生产生活习惯也需要调整了。移民面临

诸多新的挑战，需要适应新的自然环境和社会环境，

很多移民在较长时间内不适应新的环境，部分移民

产生次生贫困。据调查，老水库移民中，超过原安

置地平均生活水平、与安置地生活水平相当和低于

安置地平均生活水平的移民各占分之一；而且，

由于水库淹没破坏了原有经过长期发展形成的的城

市集镇体系、村镇体系、交通、电力、通信、广播、

卫生、教育等网络体系。这些体系必须重新规划、

建立和逐渐相互适应，这需要时间。五，一次征收，

分年用地，用地时间跨度长。水利水电T程从筹建，

到建成发电，少则三五年，多则十余年甚至更长。

究其原因．一是大多数水利水电工程坝址地理位置

相对偏僻。需要开展交通、场内三通一平和营地等

筹建工作．为工程建设创造条件；二是河流年内汛

期、枯期流量差别大，需要利用枯水期开展截流、

蓄水准备等工作。

2 目前水电移民面临的主要问题

伴随着经济社会的发展，我国水库移民经历了

行政命令搬迁、适度补偿搬迁以及前期补偿补助与

后期扶持相结合的开发性移民搬迁等形式．已累计

搬迁约2 500万人，其中水电移民约900万人。这

些移民跨越了从计划经济到社会主义市场经济的不

同时代，老水库移民遗留问题突出；新水库移民补

珏g／a／erPo er vo1．40No 3

偿标准不断提高，移民政策不断完善，移民安置条

件越来越好，但难度越来越大，矛盾也逐步凸显，

主要问题是移民暴力抗法、上访和群体性事件增多，

移民区和移民安置区社会稳定风险加大。究其原因，

主要反映在以下二三个方面。

(1)移民政策不适应社会经济发展的需要：一

是移民政策简单、僵化。如，没有区分原有人均耕

地情况，规定征地补偿补助倍数统一为16倍，人均

耕地1 hm 的是16倍，人均耕地0．3 hm 的也是16

倍。二是移民政策滞后于经济社会发展水平。移民

条例明确规定的“对农村移民安置进行规划，应当

坚持以农业生产安置为主”，限制了移民安置方式的

创新，也没兼顾城镇化发展的需求。条例对征地补

偿的规定，也限制了水电移民执行统一年产值、区

片综合价、社会保障政策等惠及移民的政策。国务

院第590号令发布了《国有土地上房屋征收与补偿

条例》，水电移民政策如何衔接的相关政策一直未m

台。三是水电移民政策重视普遍性，忽略了特殊性。

水电移民政策强调“一库一策”， “同库同策”，同

类同质的补偿标准一样。但是，一个水电工程中，不

同区域移民之间经济社会发展水平可能差别巨大；采

用同一个政策一刀切，反而不 NeCk现社会公平。对于

少数民族地区一些特殊项目的处理，目前也没有具

体政策规定。四是移民政策与其他行业政策不衔

接。引起水电移民攀比。从20世纪80年代初开

始，水利水电工程征地移民就采取独立的政策，征

地补偿标准与城市建设征地补偿标准比明显低．与

高速公路、铁路等大型基础设施项目比水平相当。

但近年来，其他行业按各地出台的统一年产值或区

片综合地价执行征地补偿，水电工程仍执行移民条

例的16倍标准，对照起来就显得低。如在云南，

经省政府同意公布的统一年产值和区片综合价的征

地补偿补助倍数大多不低于统一年产值的18倍，

多数超过22倍，每个乡镇的标准还有区别，明显

高于水电工程的16倍。五是处理老水库移民遗留

问题的政策乏力．遗留问题仍然突出。老水库移

民．已搬迁移民超过原有生活水平、与原有生活水

平相当和低于原有生活水平大致各占三分之一，遗

留问题总体还比较突出。471号令和17号文发布

后．大部分老水库移民每人每年可以拿到600元，

一

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