浅谈水电工程“先移民后建设”政策要求

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发布时间：2021-08-14

资料介绍

生，部分工程甚至在项目正式核准后出现“水撵人”

的现象。为此，国家发展和改革委员会在《关于进一

步加强西南地区水电建设前期工作有关问题的通知》

(发改办能源[2007]2293号)中提出“在切实做好移

民安置工作，经我委商有关部门批准后，可根据实

际情况提前开展移民搬迁安置试点”的相关要求，掀

起了水电从业者对“先移民”的探索。时隔5年，在

多个水电工程积极探索“先移民后建设”的经验基础

上，2012年出台了《关于做好水电工程先移民后建

设有关工作的通知》。

1．2 “先移民后建设”工作推进的要求

(1)突出移民安置规划工作的重要性。针对水

电项目前期工作中，移民安置规划未完成的情况下

开展移民安置工作这一较为普遍的实际情况，提出

了“突出抓好移民安置规划工作”，进一步强调了移

民安置规划是移民安置实施的基础，落实了第471

号国务院令对移民安置工作的相关要求。

(2)提出了做好移民安置规划实施的要求。在

坚持“先移民后建设”的开发方针下，提出了移民安

置规划实施应重点做好计划制定、扎实推进规划实

施、严格实行监督检查、抓好验收等相关要求。

(3)强调责任落实。按照第471号国务院令确定

的“政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参

与”的移民安置管理体制，对移民安置实施有关各方

的责任进一步明确，要求省级人民政府积极探索“先

移民后建设”办法和政策。

2．2 对“先移民后建设”覆盖范围的认识不同

水电工程项目业主认为“先移民后建设”仅仅需

要考虑枢纽工程建设区所涉及的范围，如果进一步

扩大，也只需要扩展至围堰截流淹没影响区所涉及

的范围。

地方人民政府除要求将工程前期工作启动所涉

及区域纳入处理范围以外，同时要求将移民安置规

划方案中所涉及的重大移民工程(如大型城市集镇新

址建设、库周交通建设、大型水库工程等)纳入“先

移民后工程”的处理范围。

2．3 对“先移民后建设”规划控制的分歧

“先移民后建设”规划编制完成后，项目业主从

移民安置规划的前后衔接考虑，常要求将规划提交

建设征地移民安置规划审查单位组织审查，以做好

规划的技术控制。

地方人民政府基于“先移民后建设”项目是在主

体工程核准之前启动，认为应按照地方项目建设审

批程序，由其作为实施主体提交地方行业主管部门

审查、批准。

2．4 对“先移民后建设”规划实施验收的不同理解

“先移民后建设”工作组织实施后，项目业主一

般要求按照水电工程移民安置验收的相关办法组织

验收。

地方人民政府一般认为既然项目履行地方项目

建设审批程序，则应该履行地方行业部门的验收管

理程序。

2 “先移民后建设”工作推进实际存在的问题 3 对“先移民后建设”工作推动的几点理解

2．1 对“先移民后建设”工作启动时机的争论

目前水电项目在取得“同意开展前期工作”批复

后，均启动了主体工程辅助项目的建设工作。实际

情况中，前期工作启动后，均会涉及到枢纽工程建

设区的移民安置工作(此时项目建设征地移民安置规

划尚处于编制过程中)，因此项目业主要求在前期工

作启动后，马上启动迫切需要的“先移民后建设”

工作。

工程建设所涉及的省、市(县)人民政府，虽然

在工程前期工作启动后，面临着局部移民搬迁安置

的压力，但是其考虑在项目尚未核准前启动移民搬

迁安置工作的合法性问题，一般要求在项目移民安

置规划报告编制完成并通过相关部门审查后，再行

启动“先移民后建设”工作。

两者对“先移民后建设”工作的启动，在时间

上，视移民安置规划设计编制计划与前期工作衔接

程度有一定的时间差。衔接较为紧密的，相差约1

年；衔接较差的，相差约2年，甚至更长。

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“先移民后建设”的水电开发方针是国家主管部

门根据水电工程建设过程中实际所遇到的问题，结

合多年实践经验，所提出能够破解困扰水电工程“移

民安置滞后工程建设”这一问题的具体措施。实际工

作推动过程中，应重点解决好规划控制、规划实施

和实施监控等问题。

(1)做好规划控制。水电工程在启动前期工作

前，项目业主单位委托相应资质的技术单位组织开

展“先移民后建设”的规划设计工作。按照第471号

国务院令的相关要求， “先移民后建设”规划编制

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